بررسی نقش سوپراسکوها در اجرای پروژه‌های بهینه‌سازی انرژی در روسیه و درس‌آموخته‌هایی برای ایران

گزارش سیاستی, گزارش ویژه

خلاصه مدیریتی

مصرف انرژی در بخش‌های عمومی و دولتی کشورهای مختلف به دلیل دارایی‌های بزرگ و متنوع دستگاه حاکمیت (مانند وزرات‌خانه‌ها، ادارات، دفاتر، مراکز، بیمارستان‌ها، مدارس، کتابخانه‌ها، مراکز تفریحی و فرهنگی، مجتمع‌های ورزشی و …) بخش قابل توجهی از مصرف انرژی نهایی را تشکیل می‌دهد. از طرفی ظرفیت‌های بخش عمومی مرزهای بازار بهینه‌‌سازی را با دسترسی به منابع مالی کم هزینه گسترش داده و در نتیجه بهبود عملکرد انرژی را فراهم می‌سازد.

در این پژوهش با بررسی ساختارهای تشکیل‌دهنده حکمرانی انرژی، شاخص‌های مصرف انرژی و محرک‌های بازار بهینه‌‌‌سازی انرژی در روسیه سعی شده تا راه‌‌‌کنش‌‌ها و نتایج این کشور در ایجاد سازکارهای توسعه بهره‌‌وری انرژی، احصا و مورد کنکاش قرار بگیرد. وزارت صنایع و انرژی روسیه دو سال پس از تحولات بنیادین سیاسی در سال ۱۹۹۳ برای نخستین بار مطالعات بهره‌وری انرژی را در چارچوب استانداردهای «عملکرد انرژی ساختمان‌ها» در قالب خرده قوانین منطقه‌ای آغاز کرد. هر چند اطلاعاتی از اثرگذاری این قوانین در بهینه‌سازی مصرف انرژی در دست نیست، اما روسیه با توسعه تعداد محدودی از همان قوانین «نخستین قانون منطقه‌ای بهره‌وری انرژی» را در سال ۱۹۹۵ منتشر کرد. قانون «عملکرد حرارتی ساختمان‌ها» نیز براساس تجربیات به‌دست آمده از قوانین بهره‌وری انرژی مناطق در سال ۲۰۰۳ منتشر و برای اجرا در شهرهای بزرگی چون مسکو و سن‌پترزبورگ ابلاغ شد.

برنامه‌ها و قوانین منطقه‌ای بهره‌وری انرژی که در سال‌های ۲۰۰۴ تا ۲۰۰۸ معرفی شدند بیشتر در راستای توسعه روش‌های جدید تحریک بازار بهینه‌سازی انرژی و ایجاد انگیزه بود. تدوین ابزارهای جدید مبتنی بر بازار به عنوان هدف اولیه این قوانین شمرده می‌شود. با تجزیه و تحلیل قوانین سال ۲۰۰۳، رایج‌ترین ابزارهایی که برای تحریک صرفه‌جویی در انرژی و بهره‌وری در روسیه به‌کار گرفته شد عبارت است از: ۱) تخصیص بودجه برای نصب کنتورها، ۲) تخصیص بودجه برای ممیزی انرژی منطقه‌ای.

روسیه به صورت مشخص از سال ۲۰۰۸ با ابلاغ فرمان ۸۸۹ رئیس‌جمهور مِدمِدوف روند اصلاحات عمده در سیاست‌های بهینه‌سازی انرژی را به صورت جدی آغاز کرد. اهداف این فرمان تا سال ۲۰۲۰ تعیین شده بود. فرمان رئیس‌جمهور با قانون فدرالی FZ-261 در سال ۲۰۰۹ تکمیل شده و روسیه با این قانون بخش عمومی مصرف‌کنندگان انرژی را نیز به کاهش ۱۵ درصدی در مصارف خود مکلف می‌کند. به‌نوعی می‌توان چنین ادعا کرد که فرمان ۸۸۹ و قانون فدرالی FZ-261 مهم‌ترین و جدی‌ترین اقدام سیاستی روسیه در پیاده‌سازی برنامه‌های بهره‌وری انرژی در تاریخ این کشور بوده است.

بازار بهینه‌سازی انرژی در روسیه علی‌رغم تحولات عمیق سیاستی و قانون‌گذاری از سال ۲۰۰۹ آنچنان که انتظار می‌رفت رشد نکرد. دولت روسیه به‌منظور ایجاد فضای تسهیل‌گری در بازار انرژی روسیه و رشد شرکت‌های خدمات انرژی در سال ۲۰۱۲ با راه‌اندازی سوپر اِسکوی فِسکو (شرکت خدمات انرژی فدرال) گام مهم دیگری در توسعه بازار بهره‌وری انرژی برداشت.

خلاصه:

بررسی وضعیت، ساختارها و چگونگی شکل‌گیری بازار بهینه‌سازی انرژی در روسیه جوانب و نقاط پیدا و پنهانی را در بر دارد که می‌تواند برای سیاست‌گذاران و سیاست‌پژوهان حوزه بهره‌وری انرژی حائز اهمیت باشد. از طرفی روسیه به عنوان یکی از کشورهای مهم صادرکننده انرژی (نفت و گاز) و در عین حال یکی بزرگ‌ترین مصرف‌کنندگان انرژی، نمونه دقیق و آموزنده‌ای نیز برای ایران در راه ایجاد بازارهای بهینه‌سازی انرژی است. آنچنان که در این گزارش نیز به تفصیل از آن یاد شده، ساختار حکمرانی انرژی در روسیه از انسجام و یکپارچگی بالایی برخوردار است. «کمیسیون برنامه توسعه سوخت، انرژی و محیط‌زیست» عالی‌ترین مرجع تصمیم‌گیری و تنظیم‌گری در روسیه است که مسئولیت آن نیز برعهده رئیس جمهور مستقر است. ورود مستقیم شخص اول روسیه در مسائل انرژی نشان از جایگاه مهم آن در ساختار حکمرانی این کشور دارد. همچنین با بررسی‌های انجام شده و با توجه به ساختار قدرت در روسیه، قوانین حاکم در حوزه بهره‌وری انرژی عمدتا فرابخشی و دستگاه‌های متولی پروژه‌های بهره‌وری انرژی با سطوح عالیِ ساختار سازمانی فعالیت می‌کنند. یکی از راهبردهای عقلانی روسیه در پیاده‌سازی سیاست‌های بهره‌وری انرژی، ترکیب سیاست‌های قیمتی و غیرقیمتی با یکدیگر است. طبق نمودارهای افزایش قیمت انرژی در دو دهه اخیر، همواره افزایش قیمت انرژی با معرفی سیاست‌های جدید و تقویت و توسعه پشتوانه سیاست‌های غیرقیمتی همراه بوده است. این مدل می‌تواند الگوی مناسبی برای ایجاد ساختار بازار بهینه‌سازی انرژی و پیاده‌سازی سیاست‌های بهره‌وری انرژی در ایران نیز باشد. علی‌رغم تحولات جدی از سال 2008، با بررسی نرخ رشد اقتصادی یک دهه اخیر در روسیه، این کشور توفیق آنچنان چشم‌گیری در توسعه بازار بهینه‌سازی انرژی و کاهش شدت مصرف انرژی و انتشار کربن در بازه 10 ساله و حتی 20 ساله گذشته نداشته است. مهم‌ترین عوامل رشد ناقص بازار صنعت اِسکو در روسیه نابالغی شرکت‌های خدمات انرژی و قوانین دست و پاگیر دولتی است. مناقصه‌های پُر هزینه، دسترسی سخت به منابع مالی و شرایط سخت سرمایه‌گذاری فضا را برای ورود شرکت‌های خدمات انرژی خصوصی و کوچک سخت کرده است. همچنین تصدی‌گری دولتی در قالب شرکت‌های خدمات انرژی عرصه را برای رقابت و ارزندگی پروژه‌های بهینه‌سازی انرژی تنگ کرده است. باتوجه به ساختار بنگاه‌ها و شرکت‌های فعال اقتصادی در ایران نیز می‌توان پیش‌بینی کرد که موضوع تصدی‌گری دولتی می‌تواند همچون روسیه در ایران نیز مانع رشد و بلوغ شرکت‌های خدمات انرژی خصوصی شود. هرچند تحقیقات به عمل آمده نشان می‌دهد رهبری و پیشگامی یک سوپراِسکوی دولتی برای شکل‌دهی و سامان‌بخشی به زیست‌بوم بازار بهینه‌سازی انرژی می‌تواند الگوی مفیدی برای ایران نیز باشد ولی تعمیم این پیشگامی به سایر بازیگران این زیست‌بوم به هیچ وجه در توسعه و پویایی عمیق این بازار موثر پیش‌بینی نمی‌شود.